Tata Dunia: Pertarungan Kuasa Sepanjang Sejarah

Tata Dunia: Pertarungan Kuasa Sepanjang Sejarah merupakan terjemahan World Order karya Henry Kissinger oleh Ammar Gazali dan Al-Mustaqeem M. Radhi. “Tata dunia” global yang sebenar tidak pernah wujud. Apa yang diterima sebagai sebagai sebuah tata dunia pada zaman ini dibentuk di Eropah Barat lebih kurang empat abad lalu, dalam sebuah sidang damai di wilayah Westphalia, Jerman, yang diadakan tanpa penglibatan atau pengetahuan oleh benua dan tamadun lain. Konflik kepuakan dan pergolakan politik selama satu abad di Eropah Tengah mencapai kemuncaknya dalam Perang Tiga Puluh Tahun pada tahun 1618-48 — kemuncak yang padanya bercampur-baur perbalahan politik dan agama, terjadi “perang mutlak” ke atas pusat penempatan awam, dan hampir seperempat penduduk Eropah Tengah mati disebabkan pembunuhan, penyakit, atau kelaparan. Peserta persidangan itu bertemu untuk menggariskan ketetapan yang dapat menghentikan pertumpahan darah. Perpaduan agama menjadi retak dengan tersebarnya Protestanisme, manakala kepelbagaian politik terus kekal dalam unit-unit politik yang mandiri yang terlibat dalam perang tanpa pemenang itu. Maka keadaan dunia kini hampir sama dengan keadaan di Eropah ketika itu: terdapat pelbagai unit politik, tetapi tiada satu pun yang cukup kuat untuk mengalahkan semua yang lain, sambil banyak pula di kalangan mereka yang berpegang kepada falsafah dan amalan dalam negeri yang bertentangan, dan masing-masing juga sedang mencari peraturan neutral untuk mengatur tindakan mereka dan membendung konflik.

Perjanjian damai Westphalia itu mencerminkan satu penyesuaian yang praktikal terhadap realiti yang ada, bukan satu wawasan moral yang unik. Ia bergantung kepada satu sistem negara-negara bebas yang menahan diri daripada campur tangan dalam urusan dalam negeri masing-masing dan mengekang keinginan masingmasing menerusi imbangan kuasa yang umum. Tiada satu pun pihak yang mengaku paling benar atau memiliki peraturan sejagat yang menang dalam persaingan di Eropah itu. Sebaliknya, setiap negara diakui sebagai penguasa berdaulat di wilayah masing-masing. Masing-masing mengiktiraf struktur domestik dan pegangan agama yang lain sebagai realiti dan mengelak daripada mencabar keberadaannya. Dengan imbangan kuasa yang sekarang diterima sebagai suatu yang lumrah dan baik, cita-cita para penguasa berada dalam keadaan saling mengimbangi, sekurang-kurangnya secara teori membatasi skop konflik. Perpecahan dan kepelbagaian yang terhasil dalam sejarah Eropah menjadi mercu tanda satu sistem tatanan antarabangsa baru yang memiliki pandangan falsafah yang unik. Dalam hal ini, usaha Eropah untuk mengakhiri konflik yang dahsyat itu membentuk dan menjadi acuan bagi kefahaman moden: ia memiliki keyakinan mutlak tentang beberapa hal tetapi tidak menyatakannya kerana lebih mengutamakan cara yang praktikal dan dapat membawa kepada penyatuan; ia berusaha untuk membentuk tatanan daripada kepelbagaian dan pengekangan.

Para perunding yang merangka Perjanjian Damai Westphalia tidak terfikir yang mereka sebenarnya sedang membentuk asas-asas kepada sebuah sistem yang akan digunakan secara global. Mereka tidak membuat sebarang usaha untuk melibatkan juga Rusia yang pada ketika itu sedang membentuk tatanannya sendiri setelah melalui “Zaman Sukar” yang mengerikan dengan mengangkat prinsip-prinsip yang bertentangan dengan keseimbangan Westphalia: pemerintahan mutlak, ortodoksi agama yang satu, dan program perluasan wilayah ke semua arah. Kuasa-kuasa besar juga tidak menganggap perjanjian Westphalia mempunyai kaitan penting dengan wilayah mereka sendiri.

Gagasan tata dunia itu diterapkan ke atas ruang geografi yang diketahui oleh para negarawan pada waktu itu — satu corak yang diulangi di wilayah lain. Sebab utamanya, kerana teknologi pada masa itu tidak membolehkan atau membenarkan operasi sebuah sistem global yang tunggal. Tanpa kaedah untuk berinterakasi sesama sendiri secara kerap dan tidak ada kerangka untuk mengukur tahap kuasa sesuatu wilayah berbanding wilayah lain; setiap wilayah melihat tatanannya sebagai unik dan menganggap tatanan lain sebagai “gasar” — yakni ditadbir dalam bentuk yang sukar difahami oleh sistem yang telah mapan dan tidak berkaitan dengannya melainkan sebagai satu ancaman. Setiap sistem itu dianggap sebagai satu acuan tetap kepada penyusunan yang absah untuk semua manusia, dan ia menganggap bahawa dengan mengatur apa yang ada di hadapannya, ia sedang menata dunia.

Di hujung daratan Eurasia yang bertentangan dengan benua Eropah, terdapat negara China yang merupakan pusat bagi konsep tatanannya sendiri yang berhirarki dan, secara teori, bersifat sejagat. Sistem ini telah dipakai selama beribu-ribu tahun — ia telah ada ketika Empayar Rom mentadbir Eropah sebagai satu entiti tunggal — dan diasaskan bukan berdasarkan kesetaraan kedaulatan antara negara-negara, sebaliknya berdasarkan jangkauan Maharajanya yang dianggap tidak terbatas. Menurut konsep ini, kedaulatan sepertimana yang difahami Eropah itu tidak wujud, kerana Maharaja menguasai “Segala yang berada di bawah langit.” Dia adalah kemuncak dalam hirarki politik dan kebudayaan, istimewa dan universal; kuasanya menyebar dari pusat dunia di ibu negara China kepada seluruh umat manusia. Manusia lain dianggap sebagai gasar, dan taraf mereka bergantung, antara lain, pada kemampuan mereka menguasai tulisan China dan institusi-institusi kebudayaannya (satu kosmografl yang masih bertahan sehingga ke era moden ini). China, dari sudut pandang ini, akan mengatur dunia ini dengan membuatkan negara-negara lain terpesona dengan kehebatan budayanya dan juga ganjaran ekonomi, untuk menarik mereka ke dalam satu hubungan yang dapat diuruskan untuk mencapai tujuan “keharmonian di bawah langit.”

Di banyak wilayah di antara Eropah dan China, konsep tata dunia Islam yang universal menguasai wilayah-wilayah itu, dengan wawasannya sendiri sebagai sebuah pentadbiran tunggal yang mendapat reda Tuhan dan yang akan menyatukan dan mengamankan dunia. Pada kurun ketujuh, Islam berkembang sehingga ketiga benua melalui gelombang kebangkitan agama dan perluasan empayar. Selepas menyatukan dunia Arab, menakluk tinggalan Empayar Rom dan juga Empayar Parsi, Islam kemudiannya menguasai Timur Tengah, Afrika Utara, sebahagian besar Asia, dan beberapa bahagian Eropah. Versi tata dunianya menganggap bahawa Islam ditakdirkan untuk menguasai “wilayah perang,” istilah untuk kawasan yang dikuasai oleh orang kafir, sehinggalah seluruh dunia ini menjadi satu sistem tunggal yang harmoni oleh pesan-pesan yang dibawa oleh Nabi Muhammad. Pada saat Eropah membina tatanan pelbagai negaranya, Empayar Osmaniah yang berpusat di Turki menghidupkan kembali tuntutan untuk satu kuasa yang tunggal dan meluaskan kuasanya ke tanah Arab, Mediterranean, Balkan dan Eropah Timur. Mereka sedar tentang tatanan negara di Eropah, tetapi mereka tidak menganggapnya sebagai satu model, sebaliknya sebagai perpecahan yang perlu dieksploitasi untuk perluasan kuasa Osmaniah ke Barat. Ketika Sultan Mehmed memberi amaran terhadap amalan negara-kota Itali yang menjadi versi awal sistem berbilang kutub pada abad ke-15, “Kamu adalah 20 negara… kamu berselisih antara satu sama lain… Semestinya hanya ada satu empayar, satu agama, dan satu kekuasaan di dunia ini.”

Manakala di seberang lautan Atlantik, asas-asas bagi sebuah wawasan tata dunia yang unik sedang dibina di “Dunia Baru.” Ketika konflik politik dan mazhab di Eropah kurun-17 mencapai kemuncaknya, pendatang Puritan mencari keredaan Tuhan dengan melaksanakan “tanggungjawab di belantara liar” yang akan membebaskan mereka daripada keterikatan kepada struktur kekuasaan yang mapan (dan korup, pada pandangan mereka).

Mereka akan membina, sepertimana yang diucapkan oleh Gabenor John Winthrop pada tahun 1630 ketika menaiki kapal ke pemukiman Massachusetts, sebuah “kota di atas bukit” yang akan memberi inspirasi kepada dunia melalui keadilan prinsipnya dan kehebatan teladannya. Dalam pandangan Amerika berkenaan tata dunia, keamanan dan keseimbangan akan berlaku secara alami, dan permusuhan lama akan ditinggalkan — apabila negara-negara lain diberikan hak yang sama dalam pentadbiran mereka seperti mana di Amerika. Peranan dasar luar negara bukan semata-mata untuk memperjuangkan kepentingan Amerika tetapi juga untuk memupuk prinsip-prinsip bersama. Selepas beberapa lama, Amerika Syarikat menjadi pembela kepada tatanan yang dicipta oleh Eropah itu. Walaupun Amerika memberikan sokongan terhadap usaha ini, terdapat kesamaran — kerana wawasan Amerika bukan untuk menerima pakai sistem keseimbangan kuasa Eropah tetapi untuk mencapai keamanan melalui penyebaran prinsip-prinsip demokrasi.

Daripada semua konsep tatanan ini, prinsip Westphalia, sehingga saat buku ini ditulis, adalah satu-satunya asas yang dikenali umum tentang apa yang disebut sebagai tata dunia. Sistem Westphalia menyebar ke serata dunia sebagai satu kerangka tatanan antarabangsa yang merentasi pelbagai tamadun dan benua kerana ketika negara-negara Eropah meluaskan kuasa, mereka turut membawa pelan induk tatanan antarabangsa bersama. Walaupun mereka sering mengabaikan konsep kedaulatan terhadap koloni dan bangsa yang dijajah mereka, apabila bangsa tersebut menuntut kemerdekaan, mereka melakukannya atas nama konsep Westphalia. Prinsip kemerdekaan negara, kedaulatan negara, kepentingan nasional, dan dasar tidak campur tangan merupakan hujah yang berkesan kepada penjajah itu sendiri ketika perjuangan menuntut kemerdekaan dan perlindungan terhadap negara baru selepas itu.

Sistem Westphalia sejagat sekarang ini — secara tidak rasminya disebut sebagai komuniti antarabangsa — berusaha untuk mengekang sifat dunia yang sekalu kucar-kacir ini dengan jaringan undang-undang antarabangsa dan struktur organisasi yang direka untuk menggalakkan perdagangan bebas dan kestabilan sistem kewangan antarabangsa yang stabil, menetapkan prinsip-prinsip bersama dalam menyelesaikan perselisihan antarabangsa dan menentukan batasan dalam perang apabila ia berlaku. Sistem kenegaraan sekarang ini mencakupi setiap budaya dan wilayah. Lembaga-lembaganya membekalkan kerangka yang neutral untuk masyarakat yang pelbagai itu berinteraksi.

Bagaimanapun prinsip-prinsip Westphalia itu sedang dicabar di semua arah, kadangkala atas nama tata dunia sendiri. Eropah telah keluar daripada sistem negara yang diciptanya sendiri dan ingin melampauinya dengan satu konsep kedaulatan berkelompok. Ironinya, walaupun Eropah mencipta konsep keseimbangan kuasa, ia secara sedar dan sangat tegas menghadkan unsur kuasa di dalam institusi barunya. Dengan mengecilkan keupayaan tenteranya, Eropah mempunyai ruang yang kecil untuk bertindak-balas apabila norma-norma sejagat dilanggar.

Di Timur Tengah, para jihadis di pihak Sunni dan Syiah merobek keutuhan masyarakat dan meruntuhkan negara di dalam usaha mereka untuk mencapai revolusi sejagat berdasarkan pemahaman agama versi fundamentalis mereka. Negara sendiri — dan juga sistem serantau yang berasaskan negara — dalam keadaan bahaya, diserang oleh ideologi-ideologi yang menolak kekangannya itu sebagai tidak absah dan oleh pengganas militan yang, di beberapa buah negara, lebih kuat daripada tentera kerajaan.

Asia, sebagai rantau yang dalam beberapa hal adalah yang paling berjaya menerapkan konsep kedaulatan negara, masih menyebut-nyebut tentang beberapa konsep tatanan alternatif dengan penuh nostalgia dan masih sarat dengan persaingan dan dakwa-dakwi berasaskan sejarah silam, dalam bentuk yang telah memecahkan tatanan Eropah seabad yang lalu. Hampir setiap negara Asia menganggap dirinya c”sedang bangkit,” mendorong perselisihan lebih dekat kepada konfrontasi.

Amerika Syarikat pula bersikap tidak menentu; adakala ia mempertahankan sistem Westphalia dan adakala pula ia menyelar premis imbangan’kuasa dan dasar tidak campur tangan dalam urusan domestik sebagai pendekatan yang tidak bermoral dan ketinggalan zaman, dan kadangkala ia melakukan kedua-duanya sekaligus. Ia terus menegaskan nilai-nilainya sebagai nilai sejagat yang penting dalam usaha membina tata dunia yang aman serta mempertahankan haknya untuk menyokong nilai-nilai itu di seluruh dunia. Namun selepas mengundurkan diri daripada tiga perang dalam tempoh dua generasi — kedua-duanya bermula dengan aspirasi yang ideal dan sokongan awam yang meluas tetapi berakhir dengan trauma nasional — Amerika bergelut untuk memahami hubungan antara kuasanya (yang masih besar) dan prinsip-prinsipnya.

Semua negara pemegang kuasa utama sedikit-sebanyak mengamalkan unsur tatanan Westphalia, tetapi tidak ada yang menganggap dirinya sebagai pembela sistem itu. Semua negara itu sedang berhadapan perubahan dalaman. Mampukan rantau-rantau yang memiliki kerencaman budaya, sejarah, dan teori tata dunia tradisional mempertahankan keabsahan sebarang sistem bersama?

Untuk memastikan usaha seperti itu berjaya, diperlukan satu pendekatan yang menghormati kepelbagaian keadaan manusia dan keinginan manusia untuk meraih kebebasan. Tatanan dalam pengertian ini harus dipupuk; ia tidak boleh dipaksakan, terutama dalam zaman komunikasi yang pantas ini dan perubahan politik yang revolusioner. Sesuatu tata dunia hanya akan bertahan lama jika ia dilihat adil — bukan sahaja oleh pemimpin, tetapi juga oleh rakyat. Ia semestinya mencerminkan dua kebenaran: tatanan tanpa kebebasan lambat-laun akan mencipta memunculkan saingan; namun kebebasan tidak dapat diraih atau dipertahankan tanpa satu kerangka tatanan yang berperanan memelihara keamanan. Tatanan dan kebebasan kadangkala disifatkan sebagai dua hal yang berlawanan, namun kedua-duanya perlu dilihat sebagai unsur yang saling memerlukan. Bolehkah pemimpin pada hari ini bangkit melampaui keperluan harian untuk berusaha mencapai keseimbangan ini?