Majlis Raja-Raja: Kedudukan dan Peranan dalam Perlembagaan Malaysia

Majlis Raja-Raja: Kedudukan dan Peranan dalam Perlembagaan Malaysia ditulis atas kesedaran bahawa belum ada sebuah tulisan yang membincangkan tentang peranan Majlis Raja-Raja sedangkan saban tahun institusi penting ini bersidang sekurang-kurangnya tiga kali. Persidangan-persidangan tersebut, khususnya dalam keadaan-keadaan tertentu, seperti pemilihan Yang di-Pertuan Agong, begitu diberi perhatian. Malah ada kalanya liputan media yang diberikan agak meluas seperti yang berlaku ketika tercetusnya beberapa krisis perlembagaan, baik yang melibatkan institusi beraja atau badan kehakiman mahupun apabila isu-isu tentang orang Melayu dan agama Islam menjadi tumpuan perbincangan orang ramai.

Mengingat bahawa majlis bukan sebuah institusi yang peranannya menyamai dewan perundangan, badan eksekutif ataupun badan kehakiman, liputan dan perhatian yang sedemikian adalah sesuatu yang menarik. Sudah tentu ada sesuatu yang menyebabkan Majlis Raja-Raja begitu diberi perhatian. Selain itu, tumpuan yang diberikan juga menarik kerana majlis tersebut tidak mempunyai kuasa tertentu yang khusus; contohnya kuasa terhadap pentadbiran rutin negara. Pendeknya, perhatian dan tumpuan yang diberikan kepada majlis adalah menarik dan dengan itu wajar dibincangkan.

Sebelum ini terdapat beberapa buah penerbitan yang membincangkan kedudukan dan peranan Majlis Raja-Raja. Yang paling awal barangkali ialah rujukan terhadap majlis ini oleh R.H. Hickling dalam tulisannya bertajuk Introduction to the Federal Constitution yang diterbitkan pada tahun 1960. Rujukan terhadap Majlis Raja-Raja juga dibuat dalam buku tulisan Harry E. Groves, bertajuk The Malaysian Constitution, yang terbit pada tahun 1964. Selepas itu, bekas Ketua Hakim Negara, Mohamed SuHian Hashim turut berbuat demikian dalam bukunya bertajuk An Introduction to the Constitution of Malaysia yang diterbitkan pada tahun 1974 (edisi kedua diterbitkan pada tahun 1976). Rujukan-rujukan yang sama juga dibuat dalam tulisan berkenaan dengan Yang di-Pertuan Agong oleh F.A. Trindade dan S. Jayakumar dalam makalah yang dimuatkan dalam buku The Constitution of Malaysia: Its Development: 1957—1977, yang disunting oleh Suffian, Lee dan Trindade, pada tahun 1978.

Peranan Majlis Raja-Raja juga disentuh oleh H.P. Lee dalam artikel beliau tentang krisis perlembagaan pada tahun 1983 yang diterbitkan dalam Constitution of Malaysia: Further Perspectives and Developments, pada tahun 1986. Bekas Profesor Undang-undang dan Hakim Mahkamah Tinggi, Visu Sinnadurai membuat beberapa rujukan terhadap kuasa majlis dalam soal pelantikan Yang di-Pertuan Agong dalam sebuah makalah jurnal yang diterbitkan pada tahun 1990. Abdul Aziz Hussin dalam bukunya bertajuk Institusi Raja yang diterbitkan pada tahun 1992 ada menyebut beberapa fakta tentang Majlis Raja-Raja. Bagaimanapun, tulisan ini tidak menyajikan penerangan; keseluruhan buku itu memaparkan peruntukan perlembagaan, undang-undang dan kes-kes yang telah diputuskan oleh mahkamah. Meskipun buku itu ada gunanya; namun penulisnya tidak menyediakan penerangan dan analisis tentang bahan-bahan itu. Sepatutnya penulis turut menyediakan maklumat terkini tentang subjek yang dipilihnya.

Pada tahun yang sama, diterbitkan buku bertajuk Politik dan Raja karangan Chamil Wariya. Buku ini mengambil pendekatan yang bertentangan dengan pendekatan oleh Abdul Aziz Hussin. Karya itu lebih bersifat buku politik picisan kerana penulisnya tidak memperlihatkan kajian dan penyelidikan rapi. Tiga tahun kemudian, pada tahun 1995, Profesor Undang-undang dari Universiti Monash, Australia, iaitu H.P. Lee menerbitkan ulasan beliau tentang konflik perlembagaan di Malaysia, bertajuk Constitutional Conflicts in Contemporary Malaysia, yang turut mengulas beberapa inisiatif Majlis Raja-Raja dalam konflik dan krisis perlembagaan di Malaysia. Penulis sendiri membuat rujukan dan perbahasan tentang Majlis Raja-Raja dalam tesis kedoktorannya tentang kedudukan Raja Berperlembagaan di Malaysia berjudul The Development and Role of Constitutional Monarchy in Malaysia yang dikemukakan kepada Universiti Birmingham, England, pada tahun 1996. Pada tahun yang sama, Nik Abdul Rashid Nik Abdul Majid menulis sebuah buku bertajuk A Century of the Conference of Rulers 1897—1997 tentang Majlis Raja-Raja sempena ulang tahun ke-100 penubuhannya.

Muhammad Kamil bin Awang, melalui tulisannya, The Sultan and the Constitution ( 1998) juga membuat rujukan kepada kedudukan Majlis Raja-Raja. Bagaimanapun, tidak banyak keaslian yang ditunjukkan dalam buku tersebut. Buku ini juga lebih merupakan paparan tentang peruntukan perlembagaan dan kes-kes mahkamah sebagaimana yang dibuat oleh Abdul Aziz Hussin. Buku-buku seperti itu tidak banyak merangsang pemikiran yang kritikal. Ong Guan Sai, dalam tulisannya bertajuk Persepsi Generasi Muda terhadap Institusi Raja-Raja Melayu (1998), memuatkan banyak bahan tentang institusi beraja termasuk Majlis Raja-Raja. Keratan-keratan akhbar, buku, ucapan dan seumpamanya banyak dirujuk. Meskipun demikian, sesuai dengan sifat kajianya sebagai suatu tinjauan, maka tidak banyak pengarahan yang dapat dilihat dalam kajian ini. Pada tahun 1999, penulis sendiri menyumbangkan sebuah makalah yang menyentuh kedudukan majlis bertajuk “Institusi Ketua Negara, Ketua Negeri dan Majlis Raja-Raja” yang dimuatkan dalam sebuah koleksi esei tentang perkembangan undang-undang perlembagaan berjudul Perkembangan Undang-undang Perlembagaan Persekutuan.

Meskipun bilangan tulisan yang memperkatakan tentang Majlis Raja-Raja, seperti yang diperincikan di atas, kelihatan agak besar, namun jika dihalusi adalah jelas bahawa belum ada sebuah tulisan atau buku yang khusus menerangkan dan membincangkan kedudukan, kuasa dan peranan majlis, terutamanya dalam konteks perlembagaan yang menjadi tulang belakang atau tonggak utama pemerintahan negara. Tulisan yang ada setakat ini kebanyakannya sama ada menyentuh secara sepintas lalu atau bahagian-bahagian atau tema-tema tertentu daripada peranan dan fungsi Majlis Raja-Raja. Dengan kata lain, belum ada tulisan yang menghuraikan kedudukan, fungsi dan peranan majlis dalam konteksnya sendiri. Memanglah, sesuai dengan kedudukan majlis sebagai perkumpulan raja-raja adalah tidak mudah untuk memisahkan perbincangan itu kepada raja-raja atau majlis sahaja. Tetapi kesulitan itu tidak mengetepikan keperluan bagi sebuah penulisan yang melihat elemen-elemen itu dari sudut dan perspektif Majlis Raja-Raja.

Satu lagi sebab yang mendorong penulis memulakan usaha ini ialah hakikat bahawa sebahagian besar daripada karya-karya yang telah diterbitkan itu menggarap kedudukan dan peranan Majlis Raja-Raja secara akademik; yang rata-rata agak sukar untuk pembaca umum. Buku pengenalan berkenaan dengan Majlis Raja-Raja oleh Nik Abdul Rashid meskipun dikira dapat memenuhi selera dan kehendak pembaca popular, umumnya buku tersebut lebih bersifat buku yang mengandungi fakta, gambar dan catatan penting tentang sejarah dan kuasa Majlis Raja-Raja. Dengan kata lain, buku tersebut masih belum dapat memenuhi kehendak golongan pembaca umum sepenuhnya. Satu lagi perkara yang jelas dalam sorotan ringkas terhadap bahan-bahan yang diterbitkan itu ialah boleh dikatakan bahawa kesemuanya diterbitkan dalam bahasa Inggeris.

Selain sukar bagi pembaca yang tidak memahami bahasa berkenaan untuk mengetahui peranan Majlis Raja-Raja, keadaan itu juga boleh melambatkan pembinaan ilmu dan maklumat tentang institusi-institusi negara dalam bahasa ibunda… Inilah yang cuba diterokai oleh buku Majlis Raja-Raja: Kedudukan dan Peranan dalam Perlembagaan Malaysia. Penulis percaya bahawa demokrasi hanya akan subur dan berkembang sekiranya rakyat mempunyai maklumat tentang institusi-institusi negara yang memain peranan khusus dalam pentadbiran dan perjalanan negara. Selain itu, adalah juga penting bagi memastikan bahawa institusi-institusi berkenaan telus dan bertanggungjawab kepada rakyat.

Meskipun buku Majlis Raja-Raja: Kedudukan dan Peranan dalam Perlembagaan Malaysia ditujukan kepada pembaca umum, adalah turut diharapkan buku ini juga dapat dimanfaatkan oleh golongan pembaca profesional dan teknikal; sekurang-kurangnya dari segi memperkenalkan idea-idea yang dikandung oleh peruntukan-peruntukan berkenaan dengan kuasa Majlis Raja-Raja. Penulisan sebegini dirasakan masih berkurangan. Perbincangan tentang kedudukan undang-undang kebanyakannya masih berkisar kepada pengulangan peruntukan-peruntukan perlembagaan dan statut serta kes-kes yang diputuskan di mahkamah.

Kebanyakan penulis masih tidak bersedia untuk mengutarakan idea dan kritikan mereka. Perbincangan-perbincangan seperti itu kaku dan tidak merangsang minda kita. Banyak sebab yang boleh dikemukakan. Bagaimanapun, buku Majlis Raja-Raja: Kedudukan dan Peranan dalam Perlembagaan Malaysia bukanlah ruang untuk membincangkan persoalan dan pendekatan penulisan seperti itu. Buku ini cuba, selain menerangkan kedudukan dan kuasa Majlis Raja-Raja, menyelami rasional dan landasan setiap kuasa dan peranan institusi berkenaan. Sesetengah pihak, khususnya di kalangan pengamal undang-undang, mungkin meremeh atau menolak pendekatan sebegini.

Bagaimanapun, perlu ditekankan bahawa pandangan-pandangan sedemikian bukanlah pandangan yang bersifat sentimental, emosional dan peribadi; sebaliknya pandangan tersebut diasaskan atas metodologi dan pendekatan ilmiah. Sekiranya ada pihak yang tidak bersetuju dengan pandangan dan pendekatan yang dikemukakan disini, pihak berkenaan perlu mematuhi disiplin dan metodologi ilmiah dalam membahaskan tesis yang cuba dikemukakan dalam buku ini.